مهار ارز در دوره شوک اقتصادی
پاتریک کلاوسن، سیروس ساسان‌پور- ۲: چرا ذخایر ارزی کاهش چشمگیری نداشت؟
ب. نظام نرخ برابری ارز
در فاصلهٔ سال‌های ۱۳۲۵ تا ۱۳۳۵، دولت ایران به واسطهٔ نظام کمابیش پیچیدهٔ ارزی‌اش نظارتی شدید روی نرخ ارز داشت و آن را به دلخواه خودش مهار و هدایت می‌کرد. نظام گواهی‌های ارزی‌ای به راه انداختند، به این معنا که در مورد غالب تبادلات مالی، ارزش ریال با نرخ رسمی ارز که ۳۲ ریال در برابر هر یک دلار بود، تفاوتی چشمگیر داشت. صادرکنندگان علاوه بر ریال‌ها به نرخ رسمی، گواهی‌هایی ارزی از بانک ملی می‌گرفتند که ارقامش به ارزهای خارجی بود. عمدهٔ واردکنندگان باید گواهی‌هایی در مورد میزان واردات درخواستی‌شان به بانک ملی ارائه می‌دادند و همچنین به نرخ دلاری ۳۲ ریال پول می‌دادند. این گواهی‌ها را می‌شد در بازار آزاد خرید و فروش کرد و متأثر از همین سیاست، نرخ ارز عملاً نوسان داشت. به لطف رونق دوران بعد از جنگ جهانی و مشکلات و مصائب پوند استرلینگ، نرخ ارز در بازار آزاد از دلاری ۶۶ ریال سال ۱۳۲۴، رسید به دلاری ۴۰ ریال در سال ۱۳۲۹.
در کل دورهٔ حد فاصل سال‌های ۱۳۲۵ تا ۱۳۳۵، برای صادرات نفت و تعدادی دیگر از تبادلات تجاری ــ مثلاً هزینه‌های درمانی و دانشجویی در خارج از کشور ــ از نرخ رسمی ارز استفاده می‌شد. اما در مورد اکثریتی وسیع از تبادلات، نرخ‌های کاهش یافته را به کار می‌بستند. هر وقت دو نرخ وجود داشت، معمولاً نرخ پایین‌تر ریال در برابر دلار برای واردات مواد غذایی و در مواردی کالاهای وارداتی حیاتی چون اقلام پزشکی استفاده می‌شد؛ نرخ بالا‌تر را هم برای همهٔ موارد دیگر اعمال می‌کردند. اگرچه وجود چندین نرخ، تحلیل را دشوار می‌کند اما روند کلی نشان‌دهندهٔ افت ارزش ریال بوده، از دلاری تقریباً ۴۰ ریال اوایل سال ۱۳۲۹ به دلاری حدود ۱۰۰ ریال تابستان سال ۱۳۳۲.
ارزش ریال در بازار آزاد هم به چند لحاظ به شدت تحت تأثیر دولت بود. یک، مقام‌های دولتی خودشان بزرگترین بخش از فعالان بازار خرید و فروش گواهی‌های صادرات را تشکیل می‌دادند و در مقاطعی تعداد خیلی زیادی گواهی دستشان بود. دولت به واسطهٔ فروختن مجموعهٔ گواهی‌هایش یا خریدن و اضافه کردن به آن‌ها، روی قیمت ارز تأثیر می‌گذاشت و در دوره‌هایی اصلاً قیمت را مقام‌های دولتی تعیین می‌کردند. دوم، دولت به قصد اثرگذاری روی نرخ ارز، مرتباً قوانین حاکم بر نظام گواهی‌های صادراتی را عوض می‌کرد. برای رده‌های مختلفی از واردات و صادرات، گواهی‌های متفاوتی اختصاص دادند. بعضی وقت‌ها انواع مختلفی از گواهی‌ها یک کاسه می‌شدند به نرخ بالا‌تر و بعد دوباره روند تعریف رده‌بندی‌های تازه شروع می‌شد. در نتیجهٔ این دخالت مؤثر و فعالانهٔ دولت در بازار آزاد، ارزش ریال در این بازار، دستکم تا حدی، ابزاری در دست دولت به نظر می‌آمد که می‌شد بسته به سیاست‌های هر برهه تغییرش داد.
پ. میزان ارز موجود
توانایی ایران در تطبیق دادن خودش با شوک خارجی تحریم نفت را ذخایر ارزی‌اش تسهیل کردند (دارایی‌های ارز، نقره و طلای بانک ملی، بدون احتساب میزان طلای لازم برای عضویت در صندوق بین‌المللی پول) که کمابیش زیاد هم بودند. در اردیبهشت ماه ۱۳۳۰ که صنعت نفت ملی شد، ذخایر ارزی ایران به ۲۵۰ میلیون دلار آمریکا می‌رسید (۸.۱ میلیارد ریال به نرخ رسمی ارز). شهریورماه ۱۳۳۰ که تحریم دیگر عملی شده بود، میزان این ذخایر به میزان ۲۱۱ میلیون دلار آمریکا (۶.۸ میلیارد ریال) کاهش یافت. در طول دو سال آتی تا سقوط دولت در مرداد ماه ۱۳۳۲، به رغم عدم برخورداری از درآمدهای صنعت نفت، فقط حجم نسبتاً اندکی از این ذخایر کاسته شد و رسید به ۱۷۲ میلیون دلار آمریکا (۵.۵ میلیارد ریال).(۱) با اینکه افکار عمومی نگرانی کاهش شدید میزان ذخایر کشور را داشت حقیقت اینست که موجودی ذخایر ارزی ایران، کماکان کاملاً کافی بود و هیچ‌گاه به پایین‌تر از رقمی معادل یک سال وارداتش سقوط نکرد.(۲) خلاصه‌اش اینکه ایران بدون اعمال اقدامات تطبیقی هم ظرفیت و قابلیت تحمل یک شوک ارزی موقت را داشت. با این حال، چنان که پیش‌تر اشاره شد، دولت سریعاً به مسالهٔ کاهش درآمدهای صادراتی‌اش واکنش نشان داد و روندی از سیاست‌ها و اقدامات تطبیقی در پیش گرفت که موجب شد بتواند فقدان طولانی مدت درآمد نفتی‌اش را تاب بیاورد.
یکی از دلایل نگرانی عمومی در مورد وضعیت ارزی ایران این بود که بیشتر حجم مایملک ارزی ذخایر ایران را نمی‌شود برای تأمین هزینه‌های واردات استفاده کرد، چون مطابق قانون پشتوانهٔ اسکناس سال ۱۳۱۱، اسکناس‌های بانکی باید در واحد انتشار پول بانک ملی پشتوانه‌ای از ذخایر ارزی می‌داشتند. با این حال متمم‌هایی به قانون سال ۱۳۱۱ اجازه می‌دادند کمبود دستکم بخشی از ذخایر ارزی را با اوراق بهادار دولتی جبران کرد، اوراقی بهادار که پشتوانهٔ خودشان جواهرات سلطنتی بود. اما میزان بدهی‌هایی که جواهرات سلطنتی ضمانتشان کردند، بسیار بیشتر از ارزش واقعی آن جواهرات بود، جواهراتی که به هر حال سخت هم می‌شد نقدشان کرد. جواهرات سلطنتی به کنار، از پشتوانهٔ پولی واقعی ایران پیوسته کم و کمتر شده و در آغاز سال ۱۳۲۰ رسیده بود به ۷۴ درصد میزان اولیه. در دورهٔ مصدق، این پشتوانه باز هم کم شد و در آغاز سال ۱۳۳۲ رسید به ۴۸ درصد میزان اولیه.
آن زمان نظر مرسوم این بود که فقط ذخایر ارزی مازاد میزان مورد نیاز قانون پشتوانهٔ اسکناس را می‌شود ذخایر ارزی قابل استفاده محسوب کرد. اگر این برداشت را بپذیریم، یعنی ذخایر قابل استفاده از ۲.۱ میلیارد ریال در آغاز سال ۱۳۲۹ سقوط کرد به ۱.۱ میلیارد ریال در آغاز سال ۱۳۳۲.(۳) با این حال در مقایسه با واردات ماهانهٔ سال قبل، از موجودی ذخایر ارزی صرفاً مقدار ناچیزی کم شد و از ۳.۹ ماه پیش از تحریم به ۳.۵ ماه در اوج دوران تحریم رسید. به هر حال خود مفهوم ذخایر قابل استفاده هم خیلی متقاعدکننده نیست، به خصوص وقتی کار می‌رسید به نظام نرخ شناور ارز، نظامی که در محدوده‌اش الزام نگهداری میزانی بالا از ذخایر برای پشتیبانی از عرضهٔ پول داخلی قطعی و بدیهی نیست.
بر خلاف این سابقه، مسدود کردن بخشی عظیم از ذخایر ارزی به منزلهٔ پشتوانهٔ اسکناس، لزوماً مطلوب نبود. اگرچه تغییرات مختصری در قانون داده شد که از گذرشان در تیر ماه ۱۳۳۰، ۱۴ میلیون پوند استرلینگ از واحد انتشار پول رفت برای تأمین کالاهای اساسی وارداتی، اما بازنگری بنیادی قانون پشتوانهٔ اسکناس ــ که نیازمند تصویب مجلس شورا بود ــ احتمالاً به سختی شدنی بود.(۴) به هر حال اصلاح گسترده‌تر قانون سال ۱۳۱۱ احتمالاً در جهت سازگاری با سیاست‌های دولت بود، چون نرخ ارز اساساً ابزار اصلی سیاست‌های تطبیقی در حوزهٔ خارجی بود.
الزام پشتوانهٔ اسکناس به کنار، با مقیاس ماه‌های واردات، در فاصلهٔ سال‌های ۱۳۳۰ تا ۱۳۳۲ تناسب میزان ذخایر ارزی برای تأمین هزینه‌ها بالا رفت، چون میزان واردات خیلی سریع‌تر از ذخایر ارزی کم شد. حتی با در نظر گرفتن اینکه وجود پشتوانهٔ اسکناس به شدت الزامی بود، ذخایر ارزی کماکان برای مدت انتظار تا زمان ازسرگیری صادرات نفت بس بودند. این دیدگاه را نباید تعبیر ضمنی کرد به اینکه غیاب عایدات نفت هیچ تأثیری روی ایران نگذاشت، بلکه حرف این است که وضعیت مالی کشور آن‌قدری وخیم نبود که عمدهٔ افکار عمومی می‌انگاشتند. دولت در واکنش به فقدان درآمدهای نفتی، سریعاً اقداماتی تطبیقی در پیش گرفت و همین ضمانتی بود برای اینکه ذخایر ارزی ایران هیچ‌گاه به سطحی پایین که وخیم باشد، نزول نکند.
ت. قابلیت تداوم سیاست‌های تطبیقی در عرصهٔ خارجی
در دورهٔ بعد از ملی شدن، سویه و ترکیب کالایی تجارت خارجی ایران در واکنش به تحریم نفت و دیگر ملاحظات سیاسی عمده، تغییرات گسترده‌ای کرد. بررسی الگو و ترکیب کالایی تجارت خارجی طی سال‌های تحریم، دو مسالهٔ به هم پیوسته را پیش می‌کشد. یکم اینکه کاهش عمومی واردات چه تأثیری روی رشد بلندمدت بعدی گذاشت؛ و دوم اینکه آیا الگوهای تازهٔ تجارت می‌توانستند نیازهای ایران را برآورده کنند، به خصوص در مورد کالاهای پشتوانهٔ تولید. این دو عامل نسبت مستقیم دارند با این مساله که آیا اقتصاد می‌توانست حرکت در مسیر رشد امیدبخش خود را حفظ کند و ادامه دهد یا نه، بدون اینکه تحریم نفت اثرات نامطلوبش را روی آن بگذارد.
پیش از سال ۱۳۲۹، حجم عظیمی از تبادلات خارجی ایران را تبادلات با کشورهای تحت شمول پوند استرلینگ تشکیل می‌داد، عمدتاً هم بریتانیا و هند؛ سال ۱۳۲۷ تجارت با کشورهای تحت شمول پوند استرلینگ ۵۳ درصد صادرات نفتی ایران را در بر می‌گرفت، ۳۸ درصد از صادرات غیرنفتی و ۳۶ درصد واردات را. از پی ملی شدن نفت و در دورهٔ تحریم اقتصادی متعاقب آن، الگوی تجارت ایران تغییرات چشمگیری کرد. تغییرات در بعضی موارد نشان داد که موقتی نبوده‌اند و سرشت تجارت ایران در سال‌های بعد را شکلی دگرگون دادند. این تغییرات تا حدی بازگشت به الگوی تجارت ایران پیش از جنگ را نشان می‌دادند و بخشی از روند تجدید حیات اقتصادی کشورهای تاراج شده و به گل نشستهٔ جنگ دوم جهانی بودند. صادرات نفت به ایتالیا در سال ۱۳۳۱ و به ژاپن در سال ۱۳۳۲ سهمی عمده از میزان محدود نفت راه یافتهٔ ایران به بازارهای جهانی را در بر می‌گرفتند (به ترتیب ۴۹ و ۶۷ درصد). اگرچه ایالات متحده کماکان سهمی عمده ــ اما در حال نزول ــ در واردات ایران داشت، در دورهٔ بعد از ملی شدن، کشورهایی دیگر، مشخصاً اتحاد جماهیر شوروی و آلمان غربی، نقشی برجسته‌تر از پیش یافتند. مثلاً سهم این دو کشور از کل واردات ایران افزایش چشمگیری داشت از یک درصد سال ۱۳۲۷ به ترتیب ۱۴ و ۱۶ درصد سال ۱۳۳۱؛ هر دو به بازه سهمشان از تجارت ایران در دوران پیش از جنگ دوم جهانی نزدیک شدند. اگرچه آلمان غربی توانست این سهمش را در دوران بعد از مصدق هم حفظ کند اما سهم اتحاد جماهیر شوروی در سال متعاقب سقوط دولت مصدق نصف شد. همین دو کشور جای بریتانیا را هم گرفتند و شدند اصلی‌ترین خریداران صادرات غیرنفتی ایران؛ ظرف یک سال سهم اتحاد جماهیر شوروی از یک درصد سال ۱۳۲۹ رسید به ۲۱ درصد و طی دو سال آتی‌اش هم روی ۱۲ درصد ثابت ماند. مشابه همین، سهم آلمان غربی هم از صادرات غیرنفتی ایران از ۲۲ درصد سال ۱۳۲۷ رسید به ۱۹ درصد در سال‌های ۱۳۳۰ و ۱۳۳۱ و ۱۷ درصد در دو سال بعدی.
ترکیب کالایی تجارت غیرنفتی ایران هم نتایج جالبی را آشکار می‌کند. افزایش میزان صادرات غیرنفتی در دورهٔ حد فاصل سال‌های ۱۳۲۹ تا ۱۳۳۲ عمدتاً به دلیل افزایش میزان صادرات محصولات کشاورزی (در سال ۱۳۳۰) و منسوجات (در سال ۱۳۳۱ و ۱۳۳۲) بود، محصولاتی که تولیدشان نیاز به سرمایه‌گذاری‌های مختصری داشت و بنابراین می‌شد تولیدشان را طی دوره‌ای کمابیش کوتاه بالا بُرد. به قیمت دلار آمریکا، در فاصلهٔ سال‌های ۱۳۲۹ و ۱۳۳۲ ارزش صادرات محصولات کشاورزی ۱۹ درصد و در همین دوره ارزش صادرات منسوجات ۲۵ درصد رشد داشتند. صادرات پنبه که سال ۱۳۳۰ افت کرده بود، طی دو سال بعدی‌اش رشدی سریع داشت و صادرات فرش هم از پی افزایش سریعش در سال ۱۳۲۹، با روندی ملایم رشدش را ادامه داد. نگاهی به ترکیب کالایی واردات ایران در دورهٔ ملی شدن و دورهٔ قبل از آن نشان می‌دهد سهم واردات آنچه که می‌توان مسامحتاً در ردهٔ کالاهای پشتوانهٔ تولید و اقلام مورد نیاز صنعتی دسته‌بندی‌شان کرد، تغییری نداشت، اگرچه قدر مطلق میزانشان کم شد.(۵)
تأثیر کاهش واردات اقلام صنعتی و کالاهای پشتوانه‌ای بر بنیان تولیدی اقتصاد ایران را سخت بشود سنجید چون اطلاعاتی از سهم بخش‌های اقتصادی مختلف از کل ارزش افزوده در دست نیست. نخستین داده‌های معتبر در مورد تولید ناخالص داخلی متعلق به سال ۱۳۳۸ است که کشاورزی ۳۱ درصد و تولیدات صنعتی ۹ درصد را شامل می‌شدند، بخش در حال گسترش مربوط به نفت ۱۷ درصد را داشت و دیگر بخش‌ها (بازرگانی، حمل و نقل، دولت و دیگر واحدهای خدماتی) ۴۳ درصد. جا دارد بپنداریم در دورهٔ مصدق هم کشاورزی سهمی دستکم همین‌قدر در بخش غیرنفتی داشته، یعنی ۳۷ درصد؛ با توجه به اینکه در اواخر دههٔ ۱۳۳۰ صنعت رشدی سریع‌تر داشت، سهم کشاورزی احتمالاً حتی بالا‌تر هم بوده است.(۶) کشاورزی به شدت مبتنی بر کار کارگران بود و نیاز به وارداتی اندک هم داشت، در نتیجه کاهش واردات اثر خیلی جدی روی این بخش، بزرگترین واحد اقتصادی ایران نگذاشت. سال ۱۳۳۸ در تولید صنعتی هم حدود ۷۰ درصد ارزش افزوده از صنایعی می‌آمد ــ منسوجات (عمدتاً فرش‌بافی)، فرآوری مواد غذایی و توتون ــ که کمابیش استفادهٔ معدودی از اقلام وارداتی داشتند. به هر حال بسیاری صنایع هم واقعاً نیاز به قطعات یدکی و دیگر کالاهای پشتوانه‌ای داشتند، به خصوص برای افزایش ظرفیت تولیدشان، اگرچه یکی از بزرگترین صنایع ــ قالی‌بافی ــ در استفاده از کالاهای پشتوانه‌ای وارداتی استثنا بود. برخی از کشورهایی که تجربهٔ کسری درآمدهای ارزی را داشته‌اند، مجبور به تطبیق خودشان با وضعیت موجودی کاهش یافتهٔ انرژی‌هایشان ــ عمدتاً هم فرآورده‌های نفتی ــ شده‌اند؛ اما ایران، به لطف داشتن بزرگترین پالایشگاه نفت دنیا در آبادان، بیشتر از مصرف خودش هم انرژی داشت.
این بحث تا اینجا تا حدی توضیح داده که چرا در دورهٔ مصدق، الگوهای تازهٔ تجارت نتوانستند تأثیری اساسی روی رشد اقتصادی بگذارند. یکم، اقتصاد غیرنفتی ایران به سردمداری بخش کشاورزی، اتکای خیلی زیادی به اقلام خارجی وارداتی نداشت. دوم، روابط تجاری دو سویه‌ای که در طول این دوره شکل گرفت ــ به خصوص با اتحاد جماهیر شوروی و آلمان غربی ــ به این معنا بود که ایران کماکان می‌تواند به منابعی برای تأمین کالاهای پشتوانه‌ای وارداتی‌اش دسترسی داشته باشد. به علاوه، حاصل کار بخش تولید صنعتی (قالی به کنار) که احتمالاً بیشتر متأثر از کمبود واردات ــ به خصوص کالاهای پشتوانه‌ای ــ بود، عمدتاً روانهٔ بازار داخلی می‌شد و در نتیجه رکود این بخش، اثری روی ظرفیت درآمدهای ارزی ایران نداشت؛ نکته‌ای که آن زمان خیلی مهم بود.
ادامه دارد...
پی‌نوشت‌ها:
۱ـ یکی از عوامل کاهش‌دهندهٔ موجودی ذخایر ارزی برای تأمین هزینه‌های واردات، اختلاف نظر با بانک مرکزی انگلستان بود. بانک ملی ایران و بانک مرکزی انگلستان تابع توافقنامه‌ای بودند که مطابقش می‌شد آن دسته از سپرده‌های ایران را که به پوند استرلینگ بودند، به دلار آمریکا تبدیل کرد. این توافقنامه نوامبر هر سال [آبان ماه] برای یک سال دیگر تمدید می‌شد. اما در شهریورماه ۱۳۳۰، بانک مرکزی انگلستان یک طرفه توافقنامه را ملغا کرد و در نتیجه اساساً دیگر نمی‌شد آن دسته از سپرده‌های ایران را که به پوند استرلینگ بودند، به دلار آمریکا تبدیل و خارج از محدودهٔ کشورهای تحت شمول پوند استرلینگ استفاده کرد.
۲ـ آن زمان اقتصاد جهانی گرفتار مخمصهٔ «کمبود دلار» شده بود، یعنی کمبود ذخایر ارزی بیرون از خاک ایالات متحده. بسیاری از کشورهای صنعتی بر حسب وارداتشان در هر ماه، ذخایر ارزی کمتری از ایران داشتند: فرانسه دو ماه، بریتانیای کبیر شش ماه و سوئد چهار ماه.
۳ـ ذخایر قابل استفاده را دارایی‌های ارزی واقعی تعریف می‌کردند منهای طلا، نقره و موجودی ارزی واحد انتشار پول بانک ملی و نیز با لحاظ کردن میزان طلای ملزوم برای عضویت در صندوق بین‌المللی پول؛ طلای ملزوم عضویت در صندوق بین‌المللی پول در زمرهٔ همان دارایی‌های واحد انتشار پول بود.
۴ـ در مجلس شورا، مخالفان حرکتی راه انداختند در نکوهش دولت، بابت اینکه نتوانسته قانون پشتوانهٔ اسکناس را رعایت کند. نگاه کنید به:
H. Katouzian, the Political Economy of Modern Iran, 1926-1979 (New York, 1981), p. 185.
۵ـ اقلام دسته‌بندی شده در رده‌های مواد شیمیایی، مواد پلاستیکی، فلزات، محصولات فلزی، ابزارآلات الکترونیکی و ماشین‌ها و تجهیزات حمل و نقل کم و بیش رستهٔ کالاهای پشتوانهٔ تولید و اقلام مورد نیاز صنعتی را تشکیل می‌دهند.
۶ـ برای توضیح و تفسیر رشد نسبی واحدهای اقتصادی مختلف در دههٔ ۱۹۳۰، نگاه کنید به:
G. Baldwin, Planning and Development in Iran (Baltimore, 1967) , and J. Bharier, Economic Development in Iran, 1900- 1970 (Oxford, 1971).
منبع:
این مقاله با عنوان «Adjustment to a Foreign Exchange Shock: Iran، 1951 - 1953» (سیاست‌های تطبیقی در برابر شوک ارزی: ایران، ۱۹۵۳-۱۹۵۱) در شماره فوریه ۱۹۸۷ مجله International Journal of Middle East Studies منتشر شده است.
نظر شما :